Pflanzenschutzmittelzulassung
Der Kunde ist König
Während der Internationalen Grünen Woche lud das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) am 19. und 20. Januar 2015 zu einer Informationsveranstaltung mit dem Titel "Pflanzenschutzmittelzulassung - Wie funktioniert das?" in das Presse- und Besucherzentrum des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung in Berlin ein. Das Versagen der Zulassungsverfahren im Bereich des Bienenschutzes hatte ja gerade zu einem EU-weiten Teilverbot der bienengefährlichen Neonikotinoide und einem grundlegenden Reformvorschlag der Kommission geführt.
Am Nachmittag des ersten Tages lauschte ich also mit großem Interesse den Ausführungen von Dr. Karsten Hohgardt, der in seiner Eigenschaft als kommissarischer Leiter der Abteilung Pflanzenschutzmittelzulassung im Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit über das Thema „Pflanzenschutzmittelzulassung, Koordinierung, Bewertung und Risikomanagement“ referierte.
In seinem Vortrag erklärte Dr. Hohgarth auch die Arbeitsteilung der Zulassungsbehörden in der EU. Eine Passage machte mich sofort hellhörig. Auf der Powerpoint-Folie war zu lesen:
„Der Antragsteller für das Pflanzenschutzmittel darf sich einen Mitgliedsstaat aussuchen, der die Bewertung seines Antrages vornimmt (zRMS).“
Diese Regelung in der EU war mir bekannt. Neu war mir folgende Aussage:
„Als Dienstleister spricht das BVL mit seinen Kunden. Diese Gespräche dienen dem Ziel, gute Anträge zu erhalten, die den Erwartungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 entsprechen.“
Bisher war ich davon ausgegangen, dass wir uns als Steuerzahler eine Zulassungsbehörde leisten, damit diese für die Gesellschaft die Risiken des Einsatzes von potentiell gefährlichen Substanzen bewertet und erst nach gründlicher Prüfung und ggf. unter Auflagen die Zulassung erteilt. Ich dachte tatsächlich, diese Behörden arbeiten für uns.
Nach der Veranstaltung fragte ich Dr. Schneider vom BMEL, wie denn das BVL auf die Idee gekommen sei, sich als Dienstleister für die Pflanzenschutzmittelhersteller zu verstehen und ob dies vom Gesetzgeber so vorgesehen sei. Aus der Antwort konnte ich entnehmen, dass es für dieses Selbstverständnis keinen Auftrag seitens des Gesetzgebers gegeben hat und dieses daher wohl in der Behörde selbst entstanden ist.
Ich erinnerte mich in diesem Zusammenhang an einen Workshop bei der European Medicines Agency (EMA) in London. Dies ist die Europäische Zulassungsbehörde für Medikamente und ist sowohl für humanmedizinische als auch veterinärmedizinische Produkte zuständig. Ich war als Referent zu einer zweitägigen Veranstaltung zur Verfügbarkeit von Wirkstoffen zur Behandlung von Bienenkrankheiten geladen.
Schon bei der Anreise war mir aufgefallen, dass das Gebäude der EMA sich an einer der teuersten Geschäftsadressen in London befand. An der Canary Warf ist die Behörde in der Nachbarschaft von Großbanken und Wirtschaftsprüfern. Die Räumlichkeiten waren innen und außen auf dem Niveau, dass man sonst nur von Großkonzernen kennt.
Die EMA hatte für die Referenten Hotelzimmer gebucht. So fragte ich am Abend des ersten Tages unten an der Rezeption nach dem Weg. Eine hochrangige Mitarbeiterin der Behörde, welche nicht zu unserer Veranstaltung gehörte, hörte im Vorbeigehen, wo ich hin wollte und bot mir an, mich auf ihrem Heimweg mitzunehmen.
Beim Smalltalk während der kurzen Autofahrt sprach ich mein Erstaunen über die hochpreisigen Räumlichkeiten der EMA aus. Als kleiner EU-Steuerzahler fände ich das doch bemerkenswert. Die Dame antwortete, dass sie ja nicht in Baracken hausen müssten, bloß weil sie bei einer staatlichen Einrichtung arbeiteten. Aber ich gab mich mit der Antwort nicht zufrieden und bemerkte, dass ich schon bei vielen EU-Behörden gewesen sei, aber diese Lage und Ausstattung doch deutlich über dem liege, was ich bisher in diesen Einrichtungen gesehen hatte.
Darauf hin entgegnete sie, dass ich mir als Steuerzahler in der EU keine Sorgen machen müsse, denn das meiste Geld der Behörde stamme ohnehin von der Industrie.
Nun war ich erst recht besorgt und fragte sie, wie dieses Finanzierungsmodell funktioniere. Sie erklärte mir, dass die Behörde von den Unternehmen Zulassungsgebühren erheben würde. Zudem könnten sich die Unternehmen auch gegen Gebühr von der Behörde in Zulassungsfragen beraten lassen.
Dies ist genau die Struktur, welche bei den Ratingagenturen so gut funktioniert hat. Je komplizierter das Finanzprodukt, desto teurer die Ratinggebühren. So wurden aus Amerikanischen Schrottimmobilien Derivate mit AAA-Rating. Kunde der Ratingagentur ist der „Hersteller“ der Finanzprodukte und nicht der Anleger. Passenderweise befindet sich in direkter Nachbarschaft zur EMA die Ratingagentur Fitch.
Nachdem sich das BVL als Dienstleister für seine Kunden – die Pflanzenschutzmittelhersteller - geoutet hatte, fragte ich bei Vertretern des Ministeriums nach, ob die Finanzierung des BVL etwa genauso funktionieren würde wie bei der European Medizines Agency. Die Antwort war ein klares „Ja“. Das Zulassungsverfahren müsse ja kostendeckend sein und der Steuerzahler dürfe dadurch nicht belastet werden.
Ich denke, dass uns die Unabhängigkeit unserer Zulassungsbehörden durchaus etwas wert sein sollte und das jetzige Finanzierungsmodell erklärt, warum des Verhältnis zwischen Dienstleister und Kunde so auffällig innig zu sein scheint.
Im Falle der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln ist die Situation aber noch schlimmer. Wir erinnern uns an den ersten Satz auf der von mir zitierten Folie:
„Der Antragsteller für das Pflanzenschutzmittel darf sich einen Mitgliedsstaat aussuchen, der die Bewertung seines Antrages vornimmt (zRMS).“
Im Falle der EMA, hat die Behörde ein Monopol. Für die Zulassung von Medikamenten gibt es nur diese Behörde in Europa. Bei den Pflanzenschutzmitteln stehen die Behörden der Mitgliedstaaten im Wettbewerb untereinander. Eine Behörde, die selten von den Herstellern ausgewählt wird, trocknet finanziell aus. Die deutsche Behörde ist dagegen stolz darauf, bei den Herstellern sehr beliebt zu sein, gerade weil sie als streng gelte.
Wieder gibt es hier eine starke Parallele zu den Ratingagenturen im Finanzsektor. Ein Rating hat mehr Gewicht, wenn es von einer der großen Ratingagenturen kommt. Beim BVL arbeitet man mit dem Image strenger deutscher Prüfungsverfahren, ohne dass dies zwangsläufig im Einzelfall der Realität entsprechen muss. Im Falle von der Zulassung des Beizmittels Poncho war die französische Zulassungsbehörde (AFFSA) wesentlich strenger als das BVL. In Frankreich gab es keine Zulassung. In Deutschland wurde das Produkt bei gleicher Datenlage durchgewunken und führte im Frühjahr 2008 zu einem gewaltigen Sterben von Bienen und vielen anderen ökologisch wertvollen Insekten.
In den USA kennt man den Begriff „Regulatory capture“. Damit wird die Unterwanderung von Zulassungsbehörden durch die zu überwachende Industrie beschrieben.
Regulatory Capture ist eine Form der politischen Korruption, bei der eine Aufsichtsbehörde, die ursprünglich eingerichtet wurde, um im öffentlichen Interesse zu handeln, statt dessen die wirtschaftlichen oder besonderen Anliegen der Interessengruppen, Industrie oder Branche unterstützt, mit deren Regulierung sie eigentlich beauftragt ist. Regulatory Capture ist eine Form von Staatsversagen; sie schafft eine Öffnung für die Unternehmen, sich in einer Weise schädlich für die Öffentlichkeit zu verhalten (z.B. Erzeugung von negativen externen Effekten). Solche Behörden werden als "gefangene Behörden" bezeichnet. (Quelle: http://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture )
Der Eindruck, dass beim BVL die Kundschaft aus der Agrarchemie König ist, drängt sich uns ja schon seit Jahren auf. Leider scheint den Verantwortlichen nicht bewusst zu sein, wie sehr man dort inzwischen in dieser Kundenbeziehung gefangen ist. Als Bürger müssen wir uns dringend wieder dafür entscheiden, uns eine unabhängige Finanzierung von Aufsichtsbehörden zu leisten.
P.S. Die aktuelle Impfdebatte ist aus meiner Sicht weniger ein Symptom durchgeknallter Bürger, sondern vielmehr ein Ergebnis der Korrumpierung von Zulassungsbehörden. Das Vertrauen in das Zulassungsverfahren von pharmazeutischen Wirkstoffen ist leider zum Teil mit Recht so stark erschüttert, dass auch korrekte Behördenentscheidungen wenig Vertrauen genießen.
Weil der einzelne Bürger nicht über die ausreichende Fachkompetenz verfügen kann, pharmazeutische Wirkstoffe zu überprüfen, muss diese Aufgabe an eine Fachbehörde delegiert werden. Diese muss aber ganz klar Dienstleister für die Bürger sein. Wenn sie sich von der zu regulierenden Industrie einfangen lässt, ist es kein Wunder, dass die Bürger versuchen, die Risikobewertung wieder selbst zu übernehmen. Bei Impfungen kann das fatale Folgen haben.
UPDATE:
Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode Drucksache 18/4001 13.02.2015
Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 9. Februar 2015 eingegangenen Antworten der Bundesregierung
76. Abgeordneter Harald Ebner (BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN)
Wie hoch war das Aufkommen an Gebühren beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL), die im Zusammenhang mit Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel im Jahr 2014 erhoben wurden, und in welchem Umfang hat gebührenpflichtige Beratung von Pflanzenschutzmittelherstellern durch das BVL stattgefunden?
Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Peter Bleser vom 9. Februar 2015
Im Jahr 2014 wurden den Antragstellern im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel insgesamt 4 944 925 Euro in Rechnung gestellt. Tatsächlich eingenommen wurden 4 168 072 Euro, da zum Jahresende erstellte Rechnungen sich überwiegend erst im nachfolgenden Jahr kassenmäßig auswirken. Eine Beratung von Pflanzenschutzmittelherstellern findet laufend während des in Bearbeitung befindlichen Antrags statt und ist in der Gebührenerhebung des Antrags berücksichtigt. Die Gespräche dienen der effizienten Durchführung des Zulassungsverfahrens und der Einhaltung der durch das EU-Recht vorgegebenen Bearbeitungsfrist von zwölf Monaten. In einzelnen Fällen findet vor der Antragstellung ein Vorgespräch statt, u. U. mit Beteiligung der Bewertungsbehörden, das pauschaliert mit 2 500 Euro in Rechnung gestellt wird. Im Jahr 2014 wurden zehn Vorgespräche organisiert.
Quelle: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/040/1804001.pdf auf Seite 61/62.
Mitschnitt des Vortrags über Pflanzenschutzmittelzulassung, Koordinierung, Bewertung und Risikomanagement von Dr. Karsten Hohgardt, Kommissarischer Leiter der Abteilung Pflanzenschutzmittelzulassung im BVL